每經編輯｜王迎春

建議代表：蔡繼明  全國政協(xié)委員 清華大學政治經濟學研究中心主任

關鍵詞：城鄉(xiāng)

主要建議：要根據中共十七屆三中全會的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應該允許農村集體建設用地進入市場，和國有建設用地同地同權同價。

提案全文：

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大以致三農問題始終困擾著我國經濟社會的發(fā)展，其中一個重要的制度根源就是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。

一、我國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征

中華人民共和國憲法規(guī)定：我國城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權、同價。具體表現(xiàn)在：

1.集體土地所有權受限。憲法賦予了國有土地所有者（國務院作為代表）對其土地擁有全部產權，包括占有權、處置權、使用權、剩余索取權等，而集體土地所有者卻不能買賣其土地，其所有權首先就是不完整的；

2.集體土地處置權受限。國有土地使用權可以轉讓、抵押、出租給任何合法的經濟主體（包括國有企業(yè)、非公有制企業(yè)以及外資企業(yè)），而集體土地使用權只能首先在集體成員內部初始配置，但宅基地使用權不能抵押和轉讓給集體成員之外，農地的承包權亦不能抵押，其流轉也受到一定限制；

3.集體土地使用權受限。土地管理法規(guī)定，任何個人和單位從事建設，必須申請使用國有建設用地。農用土地要轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，首先要通過政府征收轉變?yōu)閲型恋?。農村集體的土地即使已經由政府有關部門確定為建設用地，要用于農民自住房、村辦企業(yè)以及公共設施以外的建設，也必須首先被政府征收為國有土地。農民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設用地上建設的住房只能賣給本村居民，如果賣給外村特別是城市居民，則被視為小產權房，不受法律保護。

二、城鄉(xiāng)二元土地制度對城鄉(xiāng)居民收入的影響

    上述城鄉(xiāng)二元土地制度排除了農民平等地分享工業(yè)化城市化成果的權利，抑制了農民財產收入的增長，擴大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

1.農民的土地權益受到侵害。工業(yè)化城市化進程中凡是需要占用農村集體土地的，無論是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式變成國家所有，而政府對被征地農民的補償，完全是單方面壟斷定價，其水平遠遠低于被征地的真實價值或機會成本，二者的差額被地方政府攫取。從2003年到2008年，政府得自土地出讓的凈收益高達1.7萬億，僅2010年全國土地出讓金就高達2.9萬億，同比前年增長106.2%，超過了全國財政收入的三分之一。很多地方政府的土地出讓金超過了預算內的財政收入。這種征地制度一方面帶來了城市房地產行業(yè)的繁榮和城市建設日新月異的變化，從而使城市居民盡享了現(xiàn)代城市的文明，另一方面則剝奪了4千萬失地農民平等分享土地增值的權利，其中相當大一部分成為就業(yè)無崗、務農無地、社保無份的“三無農民”。

2.農民被游離在城市化的邊緣。不僅如此，現(xiàn)行的征地制度還促使地方政府熱衷于通過征地不斷擴大城市的空間，并歡迎農民進城務工推進城市建設，但本能地抵制農民工在城里落戶，因為前者會增加政府的收入和官員的政績，而后者則會增加財政的負擔。正因為如此，我國的人口城市化遠遠滯后于工業(yè)化和空間城市化，2億左右被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中的農民工，實際上處在半城市化或偽城市化狀態(tài)，而占其中70%的新生代農民工，則處在城市和農村兩方面都難以融入或難以被接納的尷尬局面，如不妥善解決，必將成為嚴重的社會問題。而城市化進程的滯后，無疑是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的重要原因。

3.農民的財產收入受到遏制。農村居民的住房（連同宅基地）不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，高達60-70億平方米的小產權房不能進入市場，這一方面堵塞了農民唯一能夠抵押融資的渠道，另一方面抑制了農民房產的資本化，使大約250億平方米的房產不能變現(xiàn)并帶來財產收入。而87%擁有住房（其中很多不止1套）的城市居民，卻可以自由地處置其房產，不僅能夠憑借房產獲得抵押貸款，而且能夠出租或出售獲得財產收入和增值。單純這種對農民住房產權的限制，就人為擴大了城鄉(xiāng)居民財產收入的差別。

不僅如此，農村現(xiàn)有建設用地17萬平方公里，超過全國城市建成區(qū)總面積3倍以上。即使簡單地通過舊村改造和新村規(guī)劃，就可以至少節(jié)省出三分之一的建設用地。但是，我國工業(yè)化城市化進程中急需的這筆巨量的寶貴的土地資源，并沒有按照市場原則給農民帶來巨額財富：這些土地或者大部分沉睡在廣袤的農村，或者被地方政府以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式轉變?yōu)槌鞘袊薪ㄔO用地，而作為這些土地所有者的農民只從這席饕餮大餐中分得一杯羹——他們中的很多人搬入了樓房，卻永久性地失去了原來實實在在的八十平米的宅基地，有的甚至因為“被上樓”既增加了水電氣和物業(yè)等額外支出，又減少了房前屋后種植瓜果和飼養(yǎng)家禽的實物收入，還不得不著力去克服生活方式的改變給農業(yè)生產方式帶來的諸多不便。

此外，由于18億畝耕地紅線的限制，城中村這一城市發(fā)展中曾被地方政府遺忘的角落，轉而成為被改造的對象，很多城市都制定了數(shù)年內消滅城中村的宏偉目標。而這場旨在徹底鏟除城市中農村集體土地所有權殘余的戰(zhàn)役，無疑將切斷農民長期分享城市土地增值的源泉，同時也會使被驅趕出城中村或“貧民窟”的農民工的居住成本大幅度提高，收入水平相對下降。

4.農業(yè)產業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進。由于缺乏有效的土地流轉和退出機制，兩億多進城務工的農民大都在農村保留著宅基地和承包地，農村土地的流轉額不足10%，這不僅使農民工難以獲得在城里安家落戶和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且阻礙了農地向種糧大戶的集中即農地的規(guī)?；洜I，從而在兩個方面抑制了農民收入的增長。

三、改革二元土地制度的依據和建議

    經過全國政協(xié)經濟委員會收入分配課題組一年來的調查研究，我們特提出如下建議：

1. 要根據中共十七屆三中全會的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應該允許農村集體建設用地進入市場，和國有建設用地同地同權同價。

這意味著我們今后城市建設和工業(yè)化進程如果要占用農村土地，就應該允許農民集體所有的土地進入市場，不能一律采取政府征收的辦法。因為政府征收就意味著要把土地“變性”（改變所有權性質），作為“轉用”（轉變土地用途）的條件。土地用途的改變本來應該去用規(guī)劃去管，而不能用所有權去管：如果按照規(guī)劃某片地不能建住宅，就是把它變成國有土地也不能建；如果按照規(guī)劃能建住宅，就是農村集體所有的土地也應該能建住宅。在土地用途管制上應該是一視同仁的。

政府征收農民土地的唯一根據是公共利益的需要。但憲法只是強調征收農民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要?？梢姡瑧椃ㄓ嘘P征收農民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等等，那就不能征收農民的土地，而是要允許農村集體土地進入市場，從而允許改變用途但不改變性質。

但是，現(xiàn)已公布的土地管理法修改草案，仍然強調只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內擴大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因為城市的范圍在可預見的未來總是在不斷擴大。應該嚴格按照憲法公益性征地原則和中共十七屆三中全會的精神修改土地管理法，允許集體土地進入市場從而與國有土地同地、同權、同價。

2. 應允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租。

農民住房的買賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權的轉讓，這絲毫不影響集體土地產權的屬性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影響城市國有土地產權的屬性一樣。應該讓農民的住房和宅基地具有和城市居民同等的權益。與此相應地，應允許小產權房進入市場。

小產權房存在的合理性就在于它以比較低的價格讓城市中低收入階層實現(xiàn)了居者有其屋的夢想，它實際上緩解了城市房地產價格居高不下的壓力。有人說這是擾亂了房地產市場，我認為這是強詞奪理：平抑房地產價格怎么是擾亂市場呢？它影響的不過是現(xiàn)行地產商的利益和政府土地財政，但是對于城市居民來說無疑是有利的。而對于農村居民來說，增加了他們的財產收入，也是有利的。如果小產權房是集體共同開發(fā)的，則壯大了集體經濟，同樣符合社會主義方向和黨的富農惠農政策。

3. 要允許有條件的農村由農民自主推進城市化。

所謂農民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城市化并實現(xiàn)農民生產方式轉變與分享經濟成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發(fā)達省份在農民自主城市化方面已經進行了大量的實踐探索。

農民自主型城市化保障了農村集體土地的權益，體現(xiàn)了農民當家作主的地位，使農民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結構所產生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉，國家應承認其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導。

城中村改造也可以在不改變集體土地所有制的條件下，按照城市的統(tǒng)一規(guī)劃和建筑標準，由農民集體經濟組織自主完成。如果我們允許列入城市規(guī)劃圈但并非出于公共利益需要的農村集體土地可以進入市場，那么，已經處在城市圈內的城中村，在按照城市統(tǒng)一規(guī)劃加以改造的同時，繼續(xù)保持集體所有權的性質，也就是題中應有之義了。我們應該充分地相信農民弟兄完全有能力在自己的土地上建設好管理好城市。