每經(jīng)編輯｜每經(jīng)記者 胡健 實習生 周程程發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 實習生 周程程發(fā)自北京

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在千呼萬喚后，終于露出廬山真面目。這部3萬余字、31章的規(guī)劃，是今后一個時期內指導全國走新型城鎮(zhèn)化道路的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。這是問診土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設用地粗放低效，城市管理服務水平不高，“大城市病”日益突出等問題的行動清單。

過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化等問題，可能讓我國落入“中等收入陷阱”。而這部規(guī)劃，給出了務實的目標：用6年時間，將戶籍人口城鎮(zhèn)化率從現(xiàn)在的36%提升到45%左右。這份行動清單的落實，是全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調整倒逼使然，也是我國城鎮(zhèn)發(fā)展從過去速度型向質量型轉向使然。

中國未來發(fā)展的宏大藍圖正式問世。

3月16日晚間發(fā)布的 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（下稱《規(guī)劃》）在推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房等方面加強了制度頂層設計。

城鎮(zhèn)化的核心在人，《規(guī)劃》發(fā)展目標也同樣聚焦于此?！兑?guī)劃》明確，城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長陳耀告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，《規(guī)劃》內容強調的目標實際上比較保守，以往城鎮(zhèn)化目標一年一個百分點，最近十年可以達到1.3%甚至1.4%，這次的信號意義是在速度的基礎上突出城鎮(zhèn)化的質量。此外，對于防范掉入中等收入陷阱，《規(guī)劃》也有提及。

由速度型轉向質量型

目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。

《規(guī)劃》提出的45%左右的目標，比現(xiàn)在要提高9個百分點，并且戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

剛剛結束的全國 “兩會”上，“80后”全國人大代表張曉慶也是一位農(nóng)民工代表。她說，“農(nóng)民工”的稱呼其實就能反映出他們無法享受到城市居民的福利。

張曉慶表示，現(xiàn)在大多數(shù)“80后”、“90后”的農(nóng)民工在城市里長大，熟悉了城市里的生活和文化，渴望在城市里扎根，但許多人不能獲得城市戶口，也就無法享受社保、保障房等福利，他們就只能“漂”在城市，帶來一系列社會問題。

發(fā)改委研究員馮奎解析該規(guī)劃時稱，規(guī)劃提出常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，一是常住人口城鎮(zhèn)化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是強調要將更多進城人口轉變成為城市戶籍人口。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，《規(guī)劃》顯示，隨著戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質量型轉型勢在必行。

體制機制阻礙城鎮(zhèn)化

《規(guī)劃》稱，體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

今年全國“兩會”的《政府工作報告》提到，2014年的重點工作之一即建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。張曉慶認為，這項改革讓她感覺備受尊重，因為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在同一制度里被同等對待了。“以前農(nóng)民最多只能繳500元保費，現(xiàn)在和城鎮(zhèn)居民一樣可以多些選擇。”張曉慶說，終于和城里人一樣了，一年可以繳幾千元了。

這只是目前農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民區(qū)別的一部分，但要想達到每年提升戶籍城鎮(zhèn)化率超過一個百分點的目標還意味著真金白銀的投入。全國人大財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻今日表示，有研究表明，農(nóng)民工市民化的人均成本約在10萬元左右，但不同地區(qū)、不同群體之間的市民化成本存在差異。

去年以來，辜勝阻帶領調研組先后赴湖北、河北、山東等10多個省市進行實地考察。調研結果顯示，農(nóng)民工市民化有六項成本：一是隨遷子女教育成本；二是醫(yī)療保障成本；三是養(yǎng)老保險成本；四是民政部門的其他社會保障支出；五是社會管理費用；六是保障性住房支出。

針對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本問題，《規(guī)劃》稱，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

其中，政府將要承擔在義務教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。

防范“中等收入陷阱”

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%~70%的快速發(fā)展區(qū)間，但《規(guī)劃》中稱，延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等風險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響現(xiàn)代化進程。

著名經(jīng)濟學家、北京大學副校長劉偉曾告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，在國際上，如果經(jīng)濟增長10個百分點，其中3個百分點左右由投資拉動，7個百分點左右由消費拉動。而中國剛好相反，7個百分點左右由投資拉動，3個百分點左右由消費拉動。

他說，中國城鄉(xiāng)居民收入差距太大造成我國居民消費需求拉動面臨瓶頸，內需疲軟在未來一個時期將長期困擾我們。“我國現(xiàn)在已發(fā)展到中等收入階段，所有構成中等收入陷阱的三個因素——內需疲軟、成本攀升、市場化落后，在我國都不同程度地存在，某些方面可能還比較嚴重。”劉偉表示。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河表示，要加快推進城鎮(zhèn)化，調整工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系，要將更多的公共資源用于城鎮(zhèn)化，目前我們用于城鎮(zhèn)化的資源太少。“社會結構里最大的問題是，各級政府在園區(qū)開發(fā)和公共服務等方面，肆意擴張公權，低效配置資源。”

就政府定位，《規(guī)劃》稱，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務和營造制度環(huán)境的重要職責，使城鎮(zhèn)化成為市場主導、自然發(fā)展的過程，成為政府引導、科學發(fā)展的過程。

 

新型城鎮(zhèn)化行動清單（一）

“人”城鎮(zhèn)化

“人們來到城市是為了生活，住在城市是為了生活得更好。”亞里士多德一語，道出了中國數(shù)以億計的進城農(nóng)民工對融入城市的夢想與追求。

“原來是農(nóng)業(yè)人口，現(xiàn)在是城市人口，這個轉化過程涉及到哪些要完善的方面，才能真正擁有作為城里人的感覺？”北京大學環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授馮長春的這一追問，引導我們進入更深層次思考：如何做好“人”的城鎮(zhèn)化進程……

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錢從哪里來？

在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

新型城鎮(zhèn)化“錢路”明確：允許地方政府發(fā)市政債

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

新型城鎮(zhèn)化的資金從何來？

3月16日發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中明確提到創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機制，加快財稅體制和投融資機制改革，創(chuàng)新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。

與此同時，《規(guī)劃》對土地財政進行了批評，稱加劇了土地粗放利用、加大了地方債風險。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受 《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，城鎮(zhèn)化的資金來源中，土地收入會逐漸減少。未來將推行高效的城鎮(zhèn)化，控制住房面積，控制城市邊界，防止“空城鬼城”出現(xiàn)等。

允許地方政府發(fā)債

去年，全國土地出讓金為4.1萬億元，創(chuàng)下歷史新高。

今年全國“兩會”期間，“土地財政”成為代表委員關注的焦點，一些代表委員認為，依靠土地財政是一種類似“毒癮”的依賴癥，必須下大力氣戒除。

土地財政與我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展期緊密相連，它在保障地方政府的資金來源時，同時也被指為房價上漲的重要推手。

易鵬認為，土地財政有弊端，但短期內難以消除，地方?jīng)]有土地財政，很多事情就沒辦法進行，而房產(chǎn)稅的推出需要時間，且相比土地財政收入，盤子仍較小，“一些新的舉措將會成為新型城鎮(zhèn)化建設資金的長期目標。”

新型城鎮(zhèn)經(jīng)建設資金的來源，提到較多的就是市政債的發(fā)行。這次《規(guī)劃》提到，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

市政債的發(fā)行有利于解決目前地方政府大量隱性負債的問題，是“開前門堵后門”的重要渠道。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院常務副院長王一鳴認為，地方政府融資改革方向即是給予其長期融資方式，其長期債券甚至是十年、二十年債券。

按照 “建立規(guī)范透明的城市建設投融資機制”，其他渠道還有：創(chuàng)新金融服務和產(chǎn)品，多渠道推動股權融資，提高直接融資比重等。

鼓勵公共基金、險資參與

規(guī)劃也制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。鼓勵公共基金、保險資金等參與項目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

這些舉措均作為新型城鎮(zhèn)化建設資金的重要來源，像社會資本參與城市公用設施投資目前在多地已經(jīng)推行，而像公共基金、保險資金等提法較新。

在基金領域，2013年4月，山西省成立三只城鎮(zhèn)化建設基金，用于破解襄垣、武鄉(xiāng)、靈石三縣城鎮(zhèn)化建設的融資瓶頸，三只基金規(guī)模達25億元。

全國政協(xié)委員、北京大學教授厲以寧曾表示，城鎮(zhèn)化最好的辦法就是建立城市公共建設基金。“可以借鑒澳大利亞和新西蘭城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，地方政府承擔部分資金作為種子基金，銀行、社會保險組織、大企業(yè)都投資建立基金，向社會發(fā)行公共投資基金券，按照市場規(guī)律來解決城鎮(zhèn)化建設資金問題。”

易鵬表示，除了培育地方稅收，調整中央和地方的事權，中央承擔更多事權將減輕地方政府的財力開支外，地方政府同時也要減政放權，讓更多的社會資本進入到原來政府買單的項目里來。

另外，適當運用金融工具解決資金來源，新型城鎮(zhèn)化建設資金將形成多管齊下的局面，也有利于倒逼現(xiàn)行體制的改革，“新型城鎮(zhèn)化建設不是一蹴而就，將是一個漫長的過程。”易鵬說。

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該怎樣服務？

現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

實施“差別化”落戶政策：給兩億農(nóng)民工帶來福音

每經(jīng)記者 王雅潔 發(fā)自北京

“人們來到城市是為了生活，住在城市是為了生活得更好。”亞里士多德一語，可以道出中國目前超2億農(nóng)民工的心聲。而現(xiàn)實是，面對戶籍壁壘，這一龐大人群在創(chuàng)造經(jīng)濟價值的同時，卻難以享受到包括社保、教育、就業(yè)、住房等社會公共服務。

記者注意到，近日出爐的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中，明確表示“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，將達到“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右”的目標。在國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之下，農(nóng)民工進城落戶等問題，將逐步把夢想變成現(xiàn)實。

推行居住證制度改革

“按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化”，這可視為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的方向。

在中國國際經(jīng)濟交流中心信息部部長徐洪才看來，這部《規(guī)劃》最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。包括建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。城鎮(zhèn)流動人口暫住證持有年限累計進居住證。未來還將探索健全人口信息管理制度。加強和完善人口統(tǒng)計調查制度，健全人口變動調查制度。加快推進人口基礎信息庫建設，分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、計生、稅務等信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。

一名地方發(fā)改委人士對 《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，上述人口管理舉措指導意義鮮明，但受不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素制約，地方需要因地制宜，抓住人口管理系統(tǒng)的非線性、反直觀性，不確定性和動態(tài)性。作為戶籍制度改革的內容之一，居住證制度被認為是對人口登記制度的一種完善。而且，在不少人看來，推行居住證制度，是在現(xiàn)有戶籍制度暫時不能一刀切取消的現(xiàn)實下最好的選擇。

實施差別化落戶政策

去年全國“兩會”期間，曾有政協(xié)委員對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，事實上，進城不等于城鎮(zhèn)化，進城包括兩層含義，一是農(nóng)民從居住的農(nóng)村進入到已經(jīng)存在的城市，即從傳統(tǒng)農(nóng)村進入到傳統(tǒng)城市；二是從傳統(tǒng)農(nóng)村進入到新建的新型的城鎮(zhèn)里面去。

如果按戶籍來算，我國人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是橫亙在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。

對此，《規(guī)劃》中提出的對策是“實施差別化落戶政策”，即以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

對于上述舉措，徐洪才認為這體現(xiàn)了中央量力而行，實事求是的態(tài)度。戶籍制度的變革依舊是農(nóng)民進城的關鍵。各類城鎮(zhèn)在健全農(nóng)業(yè)轉移人口落戶制度時，也要根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ跃蜆I(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶標準。更重要的是，不能盲目追求統(tǒng)計數(shù)據(jù)上的城鎮(zhèn)化率，而要把實踐人口的城鎮(zhèn)化作為主要任務。

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誰提供糧食？

繼續(xù)加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)投入，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度，提高糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性。

財政將“垂青”種糧大縣：主產(chǎn)區(qū)不能盲目城鎮(zhèn)化

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

隨著新型城鎮(zhèn)化的啟動、耕地保護、糧食安全等問題也受到關注。

3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》（以下簡稱 《規(guī)劃》）明確：必須嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，并要求“繼續(xù)加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)投入，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”。此外，農(nóng)業(yè)部副部長牛盾在今年全國“兩會”期間透露，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制預計很快出臺。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥在接受 《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，這些規(guī)定主要是為了新型城鎮(zhèn)化政策實施時，糧食主產(chǎn)區(qū)不要過多地盲目地追求城鎮(zhèn)化，防止非糧化、非農(nóng)化，保護糧食安全。

嚴格耕地保護機制

在《規(guī)劃》中，無論是土地制度管理改革、中西部城市群、保障糧食安全等方面均著墨甚多。

在土地制度管理方面，《規(guī)劃》要求 “實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度”，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護激勵約束機制。“落實地方各級政府耕地保護責任目標考核制度，建立健全耕地保護共同責任機制；加強基本農(nóng)田管理，完善基本農(nóng)田永久保護長效機制，強化耕地占補平衡和土地整理復墾監(jiān)管。”

在培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群方面，《規(guī)劃》提到，中部地區(qū)是我國重要糧食主產(chǎn)區(qū)，西部地區(qū)是我國水源保護區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，必須嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，確保流域生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全。

《規(guī)劃》明確“確保國家糧食安全是推進城鎮(zhèn)化的重要保障”，“嚴守耕地保護紅線，穩(wěn)定糧食播種面積”。具體舉措包括“加強農(nóng)田水利設施建設和土地整理復墾，加快中低產(chǎn)田改造和高標準農(nóng)田建設”。“堅持米袋子省長負責制和菜籃子市長負責制”。

《規(guī)劃》還對主產(chǎn)區(qū)的支持有明確要求，“繼續(xù)加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)投入，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度，提高糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性。”

財政支持糧食主產(chǎn)區(qū)

今年全國“兩會”期間，多位代表、委員均提到加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，對糧食主產(chǎn)區(qū)給予補償。

農(nóng)業(yè)部副部長牛盾在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，糧食的兩個職能是經(jīng)濟效益和社會安定。牛盾說，這不僅需要政策的調整還需要財政的杠桿，“對體現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的地方政府進行政策傾斜和財政補償，相關政策會很快出臺。”

另外，這次《規(guī)劃》提到“將糧食生產(chǎn)核心區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣建設成為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)商品糧生產(chǎn)基地”。李國祥介紹，目前糧食主產(chǎn)區(qū)是按省來劃定，而非糧食主產(chǎn)區(qū)同樣有產(chǎn)糧大縣，地方需要加大對轄區(qū)內產(chǎn)糧大縣的支持力度。

此外，列入今年全國人大常委會立法工作計劃的《糧食法》，將會以法律的形式支持糧食主產(chǎn)區(qū)。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉表示，《糧食法》的三個重點之一就是“調動主產(chǎn)區(qū)和生產(chǎn)者生產(chǎn)糧食的積極性”，另外還包括分清銷區(qū)和產(chǎn)區(qū)的責任，給銷區(qū)也要增加一些壓力，不能全部依賴產(chǎn)區(qū)。

《規(guī)劃》在談到城鎮(zhèn)化的重要意義時，提到“城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑”，我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。

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怎樣才包容？

推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，建設包容性城市。

提建設包容性城市：讓進城者踏實扎根

每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京

在過去數(shù)年間快速推進的“土地”城鎮(zhèn)化，由于要素的過快流動，制造出了許多游離在農(nóng)村和城市社區(qū)之外的碎片化生活的群體。

近日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中，對這個問題指出了解決的方向，提出要推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，建設包容性城市。

“原來是農(nóng)業(yè)人口，現(xiàn)在是城市人口，這個轉化過程涉及到哪些要完善的方面，比如戶籍、醫(yī)療、教育等，他才能真正擁有作為城里人的感覺？”北京大學環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授馮長春告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“我理解的包容性城市，就是一個城市要給進城者扎根的踏實感覺”。

包容性城市就要讓人扎根

按照聯(lián)合國人居署在《世界城市報告》（2000年）中的定義，“包容性城市”包含經(jīng)濟、社會、政治和文化4個方面的含義，且這4個方面相互關聯(lián)與促進，共同作用于城市鴻溝的彌合過程。

城市的快速擴張，難免會造成“碎片化”生存的群體，這部分群體與其故土之間的承續(xù)被城市所切斷，游離狀態(tài)的生活也使這部分群體較難獲得發(fā)展的公平與機遇。

但一個“包容性的城市”則不同。在這個城市中的每個人，不論財富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均能利用城市所提供的機會參與生產(chǎn)性活動。

包容性城市可以彌合被割裂的群體生存狀態(tài)，即所謂“城市鴻溝”問題，其關鍵在于建設高水平的社會服務體系。

因此，按照此次發(fā)布的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，農(nóng)民工及其家庭、子女都得到了相應的考慮：農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，并且農(nóng)民工也將更大范圍地參加黨組織、工會和社團組織，并可比之前更多地成為各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員，享受參政議政和參加社會管理的權利，對農(nóng)業(yè)轉移人口，也要參與社區(qū)公共活動、建設和管理。

“包容性城市就要使人扎根、發(fā)展”，馮長春告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，過去僅僅一個戶籍制度便緊緊束縛了“碎片化”群體獲得公平發(fā)展的空間，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)放開戶籍制度，下一步還需要考慮到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等其他社會公共服務，是否能給城市外來者以“扎根”的空間。

馮長春認為，社會服務的均等化是完善社會服務體系的核心問題，未來一個階段，隨著城市中產(chǎn)階層規(guī)模的不斷擴大，高水平醫(yī)療、教育等社會服務資源的廣覆蓋與均衡配置，將成為城市社會平穩(wěn)發(fā)展的基礎性保證。

大城市要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉移

隨著“京津冀一體化”話題的熱議，對“北上廣”等特大城市要擠出若干經(jīng)濟功能、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉移吸引了公眾的關注。

此次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，特大城市要適當疏散經(jīng)濟功能和其他功能。

“特大城市要考慮自己的發(fā)展定位，適當疏散經(jīng)濟功能和其他功能，這與我們之前提及的產(chǎn)業(yè)調整、結構優(yōu)化、經(jīng)濟轉型是緊密聯(lián)系的”，馮長春告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，我國特大城市的城市化率已經(jīng)很高了，像北京等城市已經(jīng)達到了發(fā)達國家城市的水平，未來城市產(chǎn)業(yè)結構調整的次序方向應當是第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)先并占主導位置，也即以智力、知識密集型產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、高端服務業(yè)等為主，而低端的、勞動密集型的制造業(yè)、加工業(yè)等，則可向中小城市轉移。

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，城市產(chǎn)業(yè)體系將更各具特色，大中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局將更優(yōu)勢互補，城市污染企業(yè)將實現(xiàn)治理改造和環(huán)保搬遷，總的來看，城市將被當做有機的組合模塊，實現(xiàn)更互動的聯(lián)動發(fā)展。

 

新型城鎮(zhèn)化行動清單（二）

“市”宜居化

為確保城市發(fā)展模式科學合理，《規(guī)劃》突出城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色、低碳、節(jié)約集約等要求，通過城鎮(zhèn)化質量，提高市民生活品質。當然，為使城市生活和諧宜人，國家還得努力穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口，讓消費環(huán)境更便利、生態(tài)環(huán)境能改善、空氣質量有好轉、飲用水安全有保障。

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規(guī)劃如何做？

保持城市規(guī)劃權威性、嚴肅性和連續(xù)性，堅持一本規(guī)劃一張藍圖持之以恒加以落實，防止換一屆領導改一次規(guī)劃。加強規(guī)劃實施全過程監(jiān)管，確保依規(guī)劃進行開發(fā)建設。

城市規(guī)劃堅持“一張圖”:防止換領導就改規(guī)劃

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

3月16日晚間發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）除了對我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和路徑指明了方向外，其在城市規(guī)劃一些表述有很多新意。

如《規(guī)劃》第十七章——“提高城市規(guī)劃建設水平”的開篇就提出，適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃科學性，加強空間開發(fā)管制，健全規(guī)劃管理體制機制，嚴格建筑規(guī)范和質量管理，強化實施監(jiān)督，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質量。

又如《規(guī)劃》指出，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

“多規(guī)合一”成新方向

《規(guī)劃》要求“把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程”。

同時《規(guī)劃》還強調，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃，科學確立城市功能定位和形態(tài)，加強城市空間開發(fā)利用管制，合理劃定城市“三區(qū)四線”，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間，加強道路紅線和建筑紅線對建設項目的定位控制。

北京市副市長陳剛曾表示，特大城市容易走到一個“攤大餅”的空間布局模式。最關鍵的問題，是要控制生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，保護住這個空間邊界，用這個邊界來分割城市。

《規(guī)劃》還特別強調，加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

近年來，隨著城市化的進程加速，“規(guī)劃打架”衍生出的效率低下或“規(guī)劃浪費”成為阻礙城市發(fā)展的一個問題。

河北發(fā)改委一位人士向 《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹稱，《規(guī)劃》中列舉的“經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃”三項規(guī)劃分別隸屬于發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)、國土系統(tǒng)等管理，“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時常出現(xiàn)內容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。

上述河北發(fā)改委人士還表示，更廣泛的多規(guī)還包括交通、環(huán)境、生態(tài)規(guī)劃等，而往往這些規(guī)劃都是各部門各自制定或公布，很容易出現(xiàn)沖突。

國土部調研的情況，一些地方擅自或變相修改土地利用規(guī)劃，造成規(guī)劃用地指標提前超支、透支等問題突出。

在各地的開發(fā)區(qū)、新區(qū)中這類問題最為明顯，比如部分地方為吸引企業(yè)入駐，給予的優(yōu)惠政策超越了土地利用總體規(guī)劃的要求，部分地方不按規(guī)劃要求選址，不按計劃供地，造成規(guī)劃管理和計劃管理上的混亂等。

堅持“一本規(guī)劃”加以落實

針對上述問題，《規(guī)劃》提出，保持城市規(guī)劃權威性、嚴肅性和連續(xù)性，堅持一本規(guī)劃一張藍圖持之以恒加以落實，防止換一屆領導改一次規(guī)劃。

對此，上述河北發(fā)改委人士表示，拆舊城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建設方式。這樣做既可以改變城市的舊面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地財政收入，但一個前提就是必須要修改規(guī)劃。

該河北發(fā)改委人士進一步指出，一些地方的城市規(guī)劃“短命”的客觀原因是經(jīng)濟發(fā)展速度快，很多規(guī)劃的確缺乏前瞻性，但不可忽略的主觀因素是由于缺乏國家層面總體布局安排和綜合考評體系，城市都想不斷擴張，獲得更多的用地指標，發(fā)展經(jīng)濟。

據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者了解，探索“三規(guī)合一”也為保證規(guī)劃不“換屆”打下基礎，目前北京、廣州等經(jīng)濟發(fā)達城市已經(jīng)開始這方面探索。

例如廣州于2012年10月全面啟動全市“三規(guī)合一”工作。此后歷時1年半，當?shù)卣匍_了150多場協(xié)調會、現(xiàn)場會和審查會，組織各相關部門協(xié)調城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里。

當?shù)卣趶V州市“一張圖”的基礎上，劃定了全市統(tǒng)一建設用地規(guī)?？刂凭€、建設用地增長邊界、生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，形成一張藍圖。

廣州市規(guī)劃局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，加上現(xiàn)行土規(guī)中的增量共248平方公里，按照廣州市每年約30平方公里的用地需求，可保障全市未來8年內的全部建設用地需求。在“一張圖”基礎上初步實現(xiàn)建設項目選址一目了然，避免因規(guī)劃不一導致的來回調整、反復修改。

（實習生周程程對本文亦有貢獻）

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如何來協(xié)調？

構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸；大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

明確建設“七大城市群”：東中西定位不同協(xié)調發(fā)展

每經(jīng)記者 原金 發(fā)自北京

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落地后，此前有關城市群的猜想也予以明了。

根據(jù)在近日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），未來我國城市群發(fā)展將會按照“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局進行發(fā)展。

在上述《規(guī)劃》中，東部地區(qū)的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲三大城市群，毫無爭議地成為未來重點發(fā)展的城市群。此外，成渝、中原、長江中游、哈長四大城市群，也被列為中西部地區(qū)重點培育的城市群。

主要城市群浮出水面

《規(guī)劃》指出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達約60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從目前的35.7%提高至45%左右。如此巨大的發(fā)展空間自然吸引各地的爭搶。

在城市群的競爭中，最熱的一個話題是誰能與京津唐、長三角、珠三角一樣，成為國家級城市群。在上述《規(guī)劃》中，除去三大固有的國家級城市群外，成渝、中原、長江中游、哈長4個城市群被寫入規(guī)劃，是否意味著它們有望升級為國家級城市群呢？

昨日（3月17日），中國城市規(guī)劃設計研究院副院長李迅在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，并不能簡單地認為《規(guī)劃》中提到的這7個城市群就是國家級的城市群，實際上國家層面對城市群的發(fā)展在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》里都有體現(xiàn)。

據(jù)記者了解，2011年公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，已經(jīng)明確劃定我國的主要城市化地區(qū)，共計21個地區(qū)。

根據(jù)《規(guī)劃》，未來我國城市群的發(fā)展，也將遵循以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，這種布局跟《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》相同。

李迅表示，對于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所提到的城市群，要從不同區(qū)域區(qū)別對待，李迅建議在西部地區(qū)的成渝以及以武漢為中心的長江中游，應該被列入國家級的城市群。

對于之前出現(xiàn)的眾多地區(qū)爭搶國家級城市群的現(xiàn)象，李迅評價稱，“城市群是國家核心發(fā)展的發(fā)動機，不是說大家想成為國家級，而是國家需要這些城市群。”

擬建城市群協(xié)調機制

按照李迅的觀點，除去東部的城市群外，中部和西部地區(qū)都需要有各自的主要城市群?！兑?guī)劃》也對不同地區(qū)的城市群明確了發(fā)展方向。

城市群是我國經(jīng)濟增長的引擎，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成指出，我國當前的主要城市群10%的面積承載超過2/3的經(jīng)濟總量，卻只承載了全國1/3的人口，區(qū)域差距問題明顯。

《規(guī)劃》提出，建立城市群發(fā)展協(xié)調機制。建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制。以城市群為主要平臺，推動跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎設施、環(huán)境治理等協(xié)調聯(lián)動。重點探索建立城市群管理協(xié)調模式，創(chuàng)新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置。

“我國城鎮(zhèn)化有一個特性，是在不同的發(fā)展階段，各個發(fā)展階段同時存在的狀況。”李迅表示，東部地區(qū)目前已進入到工業(yè)化中后期，但中西部地區(qū)還處在工業(yè)化中期或初期。

針對東部地區(qū)城市群的發(fā)展，《規(guī)劃》提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群是我國經(jīng)濟最具活力、吸納外來人口最多的地區(qū)，要以建設世界級城市群為目標，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭。

針對中西部地區(qū)城市群，《規(guī)劃》提出培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群。中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟比較發(fā)達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發(fā)區(qū)域，要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉移的農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。

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怎樣來評價？

對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

全國一半縣市取消GDP考核

每經(jīng)記者 李彪 發(fā)自北京

延宕多年的城鎮(zhèn)化考核體系，正在一點點改變。

3月16日，公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020）》（以下簡稱 《規(guī)劃》）明確提出，建立生態(tài)文明考核評價機制，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

對此，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民對外表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級市取消GDP考核。

國務院發(fā)展研究中心研究員周宏春告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“從中央政策導向看，（對于GDP考核）是要弱化、淡化、不考核。”

GDP考核正逐步取消

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城市人口的快速增加，生態(tài)環(huán)境隱患也在進一步加大，加強生態(tài)環(huán)境保護在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中具有重要意義。

《規(guī)劃》提出，完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式。

在城鎮(zhèn)化政績考核方面，《規(guī)劃》明確要求，建立生態(tài)文明考核評價機制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

實際上，有關環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調問題，已在業(yè)內進行了多次探討。

去年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，也提出對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。對此，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民在“城市中國計劃2013年度論壇”上表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級市取消生產(chǎn)總值（GDP）考核。

實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度

在推進生態(tài)環(huán)境保護方面，更多地采用靈活的市場化手段是重要的方向。這意味著未來在資源使用價格、企業(yè)排污違法成本等領域，都將面臨更嚴格的經(jīng)濟層面約束。

《規(guī)劃》提出，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度。制定并完善生態(tài)補償方面的政策法規(guī)，切實加大生態(tài)補償投入力度，擴大生態(tài)補償范圍，提高生態(tài)補償標準。

《規(guī)劃》要求，建立資源環(huán)境產(chǎn)權交易機制。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。

同時，針對環(huán)保領域監(jiān)管不嚴、處罰較輕的“頑疾”，《規(guī)劃》指出，實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。

值得注意的是，“最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度”已多次在政府文件中被提及，結合當前的生態(tài)環(huán)境問題來看，如何才能體現(xiàn)“最嚴格”？周宏春解釋，“最嚴格”如果從制度看，一是采取國家層面的環(huán)境監(jiān)測，需要有真實的數(shù)據(jù)基礎，第二是環(huán)境違法的終身追究。“國家實際上是從這兩個層面來推動的，但在實際操作過程中還是存在一些問題，要通過改革來完善。”