●困擾制度改革的難題能破解嗎？

根本辦法是優(yōu)化養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計

強(qiáng)調(diào)社會養(yǎng)老保險制度的可靠性，并不意味著我國現(xiàn)行制度沒有缺陷。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國社會養(yǎng)老保險制度在已具有普惠性特征的同時，還存在如下問題：一是養(yǎng)老保險制度承擔(dān)著超越自身功能的壓力，形成了“養(yǎng)老金水平越來越高—人們期望越來越高—不滿意度越來越高”的怪圈。二是企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度長期雙軌并存的格局，損害了老中青三代人的養(yǎng)老權(quán)益公平。三是職工基本養(yǎng)老保險制度仍然處于地區(qū)分割狀態(tài)，不僅造成各地費(fèi)率負(fù)擔(dān)不均與互濟(jì)性弱化，而且影響市場經(jīng)濟(jì)公平競爭大局與地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展全局。四是責(zé)任不清與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制失衡：歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任、政府責(zé)任與市場責(zé)任、中央政府責(zé)任與地方政府責(zé)任仍然缺乏清晰的邊界；企業(yè)與政府負(fù)擔(dān)重、個人負(fù)擔(dān)輕，中央政府負(fù)擔(dān)重、地方政府負(fù)擔(dān)輕。針對這些問題，當(dāng)前特別需要做好養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計?，F(xiàn)行制度是頂層設(shè)計的基礎(chǔ)，不可能推倒重來。應(yīng)從現(xiàn)實條件出發(fā)，突出普惠性、公平性、互濟(jì)性與可持續(xù)性理念，促使養(yǎng)老保險制度體系優(yōu)化之后走向成熟、定型。

理論上可以將社會養(yǎng)老保險制度改革的總目標(biāo)確定為：到2020年，建成由職工基本養(yǎng)老保險、公職人員基本養(yǎng)老保險、居民基本養(yǎng)老保險組成的法定養(yǎng)老保險制度體系，輔之以補(bǔ)充養(yǎng)老保險，覆蓋90%以上的城鄉(xiāng)適齡參保人口，為每個退休者提供相對公平、水平適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金。在替代率方面，職工與公職人員的基本養(yǎng)老保險(第一層次)替代率可設(shè)定為45%左右，企業(yè)年金與職業(yè)年金(第二層次)替代率可設(shè)定為10%—25%，兩個層次養(yǎng)老金合計替代率達(dá)到55%—70%。在基金積累規(guī)模方面，應(yīng)統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)略儲備基金與個人賬戶基金積累規(guī)模，如果偏重戰(zhàn)略儲備基金積累就應(yīng)減少個人賬戶基金積累，如果偏重個人賬戶基金積累則應(yīng)控制戰(zhàn)略儲備基金規(guī)模，基金積累總量可以確定為同期GDP的10%—20%。這樣，既能保證滿足未來養(yǎng)老金支付高峰期的資金需要，又可規(guī)避基金貶值風(fēng)險。

深化改革具有緊迫性，改革方案應(yīng)有可操作性。當(dāng)前，需要打出優(yōu)化制度安排的組合拳：一是盡快制定職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌方案，在全國實現(xiàn)費(fèi)率統(tǒng)一、待遇調(diào)整公平、經(jīng)辦統(tǒng)一、信息統(tǒng)一。二是逐步調(diào)整籌資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險責(zé)任分擔(dān)相對均衡。在全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，可以考慮將用人單位與參保者個人的實際總繳費(fèi)率控制在20%，其中個人繳費(fèi)率為8%，單位繳費(fèi)率降低至12%；同時明確財政對各類養(yǎng)老保險的固定補(bǔ)貼比例。三是盡快啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，實現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工繳費(fèi)參保，并采取與企業(yè)職工一樣的待遇調(diào)整辦法。四是盡快明確養(yǎng)老保險基金投資政策，包括基金管理層級、投資方式及個人賬戶所有者收益回報率等。

需要指出的是，在深化養(yǎng)老保險制度改革時，有兩個時下流行的預(yù)期需要調(diào)整。一是指望制度優(yōu)化一蹴而就。這并不現(xiàn)實。養(yǎng)老保險制度建設(shè)十分復(fù)雜，從現(xiàn)實制度安排到理想制度安排需要相應(yīng)的過渡方案，需要一個時間過程。二是指望優(yōu)化制度即可以完全消除養(yǎng)老金差距。這同樣不現(xiàn)實。養(yǎng)老保險待遇高低取決于個人繳費(fèi)多寡與繳費(fèi)年限長短，個人繳費(fèi)額和繳費(fèi)年限不同，其養(yǎng)老金水平也會有高低之別。養(yǎng)老保險改革的目的，是在實現(xiàn)機(jī)會公平、權(quán)益公平的條件下，將當(dāng)前過大的養(yǎng)老金差距控制在合理區(qū)間，而不是實行新的平均主義。

●社會養(yǎng)老保險制度能解決所有養(yǎng)老問題嗎？

老有所養(yǎng)需要一個完整的養(yǎng)老制度體系

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，人們對養(yǎng)老保險普遍期望過高，幾乎將養(yǎng)老保險制度等同于老有所養(yǎng)的全部制度安排。事實上，養(yǎng)老保險能為老年人提供一定經(jīng)濟(jì)來源，卻無法自動解決老年人所需養(yǎng)老服務(wù)等問題。我國作為世界上人口最多、老齡化速度最快、老年人口規(guī)模最大、家庭保障功能持續(xù)弱化最顯著的國家，更需要建立一個完整的養(yǎng)老制度體系。養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)成其中兩大支柱。此外，還需要建立老年福利津貼、完善老年優(yōu)待政策等。完整的老有所養(yǎng)制度體系如下圖所示。

當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后已成為老有所養(yǎng)制度體系中的短板，日益嚴(yán)重地影響越來越多老年人的生活質(zhì)量。補(bǔ)上這一短板，必須多管齊下：一是盡快做好統(tǒng)籌規(guī)劃，通過對養(yǎng)老服務(wù)對象分類、對養(yǎng)老服務(wù)需求分層，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施合理布局。二是整合相關(guān)資源。打破城鄉(xiāng)分割、官民分辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的格局，按照城鄉(xiāng)一體、官民融合的思路，最大限度地調(diào)動公共資源、社會資源與市場資源，促使養(yǎng)老服務(wù)走上社會化發(fā)展道路，并防止養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過度商業(yè)化。三是樹立立足社區(qū)的發(fā)展理念，確保養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施符合國情和老年人居家或就近養(yǎng)老的意愿，多建社區(qū)型養(yǎng)老服務(wù)連鎖店，少建隔離式的集中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。四是促進(jìn)社會組織發(fā)展，使其成為養(yǎng)老服務(wù)生力軍。五是重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)，打造一支數(shù)以千萬計的養(yǎng)老服務(wù)隊伍。六是在努力維護(hù)家庭保障、親鄰互助傳統(tǒng)的同時，培育鼓勵公眾參與養(yǎng)老志愿服務(wù)的新型養(yǎng)老文化。總之，只有讓養(yǎng)老服務(wù)成為與養(yǎng)老保險并重的支柱性制度安排，才能真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)的民生目標(biāo)。

(作者為中國人民大學(xué)教授)

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