每經(jīng)記者｜唐俊    每經(jīng)編輯｜劉艷美

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時(shí)隔10年，中央城市工作會(huì)議再次召開(kāi)，未來(lái)一段時(shí)間的城市發(fā)展有了統(tǒng)領(lǐng)性的方向。

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

面對(duì)這種轉(zhuǎn)變，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)監(jiān)事、中科院地理資源所研究員樊杰認(rèn)為，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的理念也應(yīng)該系統(tǒng)性變革，更加注重以人為本。

同時(shí)，樊杰提到，并不是所有城市都適合打造制造業(yè)城市，約一半的地級(jí)市以及絕大部分的縣城更多需發(fā)揮服務(wù)功能，包括區(qū)域性的基本公共服務(wù)和相對(duì)高層級(jí)的服務(wù)業(yè)。

以下為每日經(jīng)濟(jì)新聞（以下簡(jiǎn)稱“NBD”）與樊杰的對(duì)話。

科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展，“人”是第一要素

NBD：為什么中央要專門(mén)為城市工作召開(kāi)會(huì)議？時(shí)隔十年再次召開(kāi)，在當(dāng)下節(jié)點(diǎn)有何特殊意義？

樊杰：經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是我國(guó)最主要的任務(wù)，而在未來(lái)一段時(shí)間，新質(zhì)生產(chǎn)力是支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，其特征是由科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而科技創(chuàng)新核心分布都是在城市地區(qū)。城市是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力最重要的空間載體，無(wú)論美國(guó)的硅谷，還是最近幾年出現(xiàn)的深圳現(xiàn)象、合肥現(xiàn)象和杭州現(xiàn)象，都證明了這一理論。

在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)都需要富有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體系，才能夠真正參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。但國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，究其本質(zhì)還是具有核心影響力的區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，城市的重要性不言而喻。

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NBD：以人為本的城市發(fā)展理念已提出多年，此次會(huì)議要求更加注重以人為本、更加注重治理投入，您如何理解其中的含義？

樊杰：目前中國(guó)的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)占2/3，也就是說(shuō)大部分人住在城市中，城市發(fā)展的重點(diǎn)已經(jīng)從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，發(fā)展理念和發(fā)展方式也要相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

未來(lái)，城市從規(guī)劃、建設(shè)到管理，將會(huì)有一個(gè)系統(tǒng)性的變革，這種發(fā)展理念簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“以人為本”。

過(guò)去的城市規(guī)劃者和管理者著眼于先有企業(yè)后有人，也就是更注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化，所以會(huì)把為企業(yè)打造環(huán)境作為重點(diǎn)。比如當(dāng)年我們?cè)谘睾４_定了14個(gè)開(kāi)放城市，怎么才能讓它們發(fā)展起來(lái)？已有的城市投資環(huán)境無(wú)法給進(jìn)駐的企業(yè)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件，但是又沒(méi)有太多資金對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行改造，所以就打造一個(gè)小環(huán)境，每個(gè)城市選一塊地做技術(shù)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，再賦予政策優(yōu)惠，從而吸納企業(yè)投資建廠，城市化也就帶動(dòng)起來(lái)了。

當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展以企業(yè)為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求作為城市規(guī)劃和城市管理的重點(diǎn)。而現(xiàn)在，我們強(qiáng)調(diào)“以人為本”，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力變成了科技創(chuàng)新，其第一要素就是人力資源。新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)的布局，以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，人力資源都發(fā)揮著第一地位的作用。

過(guò)去是人隨產(chǎn)業(yè)走，現(xiàn)在是產(chǎn)業(yè)隨人走，所以城市建設(shè)就要更加關(guān)注人才區(qū)位條件，人才吸引力成為評(píng)價(jià)城市的重要因素。而城市作為服務(wù)人的重要空間，各方面的配置也要滿足人民日益增長(zhǎng)的高品質(zhì)需求。

此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“更加注重以人為本”，就是要從理念上把“以人為本”突出到一個(gè)新高度，讓大家更加重視。

并非所有城市都適合打造成制造業(yè)城市

NBD：此次會(huì)議提出，要發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。目前都市圈發(fā)展情況如何，未來(lái)需要作出哪些調(diào)整？

樊杰：從中國(guó)整體的城市發(fā)展來(lái)看，未來(lái)最具活力的區(qū)域仍然是京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)、成渝這四個(gè)頂點(diǎn)城市群及其所圍成的區(qū)域，包括其中的長(zhǎng)江中游城市群和中原城市群，構(gòu)成了一個(gè)菱形結(jié)構(gòu)。

中央城市工作會(huì)議在談到城市發(fā)展時(shí)，要求組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，就是每個(gè)中心城市要更多考慮衛(wèi)星城以及都市圈的建設(shè)，在城市群內(nèi)形成大中小的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。

過(guò)去的城市群或者都市圈建設(shè)，很多地方仍然只是把中心城市做大，周邊城市反而在強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)下增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)不理想，有的甚至衰竭。在過(guò)去的城市群發(fā)展過(guò)程中，一枝獨(dú)秀符合城市競(jìng)爭(zhēng)的地方需求，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種模式不能再繼續(xù)下去。

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NBD：會(huì)議提到，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)；此前二十屆三中全會(huì)也提出，依托中心城市輻射帶動(dòng)周邊市縣共同發(fā)展。您認(rèn)為接下來(lái)縣城應(yīng)該如何發(fā)展？

樊杰：我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)制造業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，但并不是每個(gè)城市都適合發(fā)展。如果把一個(gè)省份分成三到五個(gè)板塊，這些板塊內(nèi)的中心城市才有能力成為具有實(shí)力的工業(yè)經(jīng)濟(jì)中心，而另外一半的地級(jí)市以及絕大部分的縣城更多是發(fā)揮服務(wù)功能，包括區(qū)域性的基本公共服務(wù)和相對(duì)高層級(jí)的服務(wù)業(yè)。

我國(guó)的縣城類型太多，區(qū)域差別非常大，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)以縣城為重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而是要因地制宜、強(qiáng)調(diào)分類。

具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力的縣城主要分布在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)以及鄰近中心城市的區(qū)域，這些縣城通過(guò)與中心城市的產(chǎn)業(yè)融合，可以實(shí)現(xiàn)較好的發(fā)展。

但是對(duì)于遠(yuǎn)離中心城市的一些縣城，特別是西部地區(qū)的縣城，其主要功能應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品的加工以及流轉(zhuǎn)，也可以因地制宜地發(fā)展能源建設(shè)、旅游業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)等，重要的是按照不同的功能定位形成城市自己的品質(zhì)和特色。

共建綠色低碳、可持續(xù)、低成本的城市

NBD：近年來(lái)，隨著氣候變化加劇，暴雨洪澇頻發(fā)影響城市安全，干旱也可能影響城市電力供應(yīng)，當(dāng)初城市規(guī)劃建設(shè)為何沒(méi)有考慮到這些問(wèn)題？

樊杰：中央這次專門(mén)提出建設(shè)安全可靠的韌性城市，說(shuō)明這確實(shí)已經(jīng)是一個(gè)有待解決的問(wèn)題了。

理論上來(lái)講，安全應(yīng)該在城市發(fā)展的規(guī)劃建設(shè)階段就應(yīng)當(dāng)充分考慮，這是最基本的要求。過(guò)去幾十年我們的城鎮(zhèn)化速度很快，但城市并不是高質(zhì)量發(fā)展的，從地下管網(wǎng)、地面配套，甚至我們居住的房子，各方面都存在一些歷史遺留的工程性問(wèn)題，甚至是全局性的規(guī)劃布局問(wèn)題。

當(dāng)風(fēng)平浪靜的時(shí)候，質(zhì)量問(wèn)題不會(huì)顯現(xiàn)，但在當(dāng)前氣候變化的背景下，極端天氣頻發(fā)，城市就出現(xiàn)了一系列挑戰(zhàn)，問(wèn)題就暴露出來(lái)了。

以極端暴雨導(dǎo)致的城市洪澇災(zāi)害為例，這不僅是中國(guó)城市的問(wèn)題，也是世界各國(guó)城市普遍面臨的問(wèn)題。從根源上講，我們過(guò)去在城市規(guī)劃時(shí)候并沒(méi)有考慮氣候變化，因?yàn)闅夂蛟诋?dāng)時(shí)并不是一個(gè)重要的影響因素，最近一些年才愈發(fā)嚴(yán)重。

比如我最近做的一個(gè)研究，平坦的土地是以往我們教科書(shū)上指明的建設(shè)城市有利的地形條件，所以城市建設(shè)優(yōu)先選擇平坦地勢(shì)，但當(dāng)洪澇發(fā)生時(shí)，恰巧是這些地區(qū)排水不暢，而有一些緩坡的地方反而受損較小。并且大多數(shù)城市在規(guī)劃之初，地下管網(wǎng)的排水能力并沒(méi)有將極端暴雨作為重點(diǎn)考慮。

熱浪也是極端氣候變化帶來(lái)的災(zāi)害之一。城市本身就是一個(gè)熱島，往往離城市中心越近的地方熱島效應(yīng)越突出，建筑玻璃的反射光也在給城市加熱。40多年前，北京市中心和郊區(qū)溫度差大約是兩度，而現(xiàn)在至少已經(jīng)翻了一番，市區(qū)特別是城市中心地區(qū)從一個(gè)熱島變成了“烘箱”“火爐”。

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NBD：此次會(huì)議提到要建設(shè)安全可靠的韌性城市，您長(zhǎng)期研究資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，從城市管理角度而言，如何提高城市安全和韌性？

樊杰：首先是基于自然的解決方案，建設(shè)綠色低碳、可持續(xù)、低成本的城市。

現(xiàn)在很多城市都有大型廣場(chǎng)，但其實(shí)把它們作為綠地，有機(jī)分布在城市中，是更合理的布局。通過(guò)廊道和綠帶將城市與周邊區(qū)域的綠色生態(tài)系統(tǒng)銜接，可以形成風(fēng)道和冷源，改善城市小氣候，遇到洪災(zāi)時(shí)也能發(fā)揮海綿城市的作用。

不要一想到解決問(wèn)題就要大規(guī)模投資，各個(gè)城市的自然條件不同、所處的生態(tài)地帶也不同，要根據(jù)實(shí)際情況處理，這是一個(gè)很重要的理念。

第二個(gè)方面是工程設(shè)施治理。前段時(shí)間我參加一個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)議了解到，我們有的城市連地下管網(wǎng)的基本信息都不掌握，這種情況下如何保證城市的安全和韌性？所以從工程上來(lái)講，首先要摸清城市各種設(shè)施的配置現(xiàn)狀，診斷它出現(xiàn)了哪些問(wèn)題，哪些地方是薄弱環(huán)節(jié)，并制定相應(yīng)的維護(hù)措施。

在推進(jìn)過(guò)程中，最好能夠全社會(huì)共同參與，而不是簡(jiǎn)單地由規(guī)劃者和政府管理者決定。要把它作為一個(gè)社會(huì)行動(dòng)共同推動(dòng)，大家一起共建綠色安全的城市。