每經記者｜張蕊    每經編輯｜賈運可    

近日，中國人大網公布《國務院關于落實全國人大常委會對2024年中央決算報告決議和審議意見的報告》（以下簡稱《報告》）。

《報告》明確提出，要多措并舉提升政府投資效益。在這部分，除發(fā)揮政府投資合力、強化資金使用管理等內容外，《報告》指出，要堅決遏制新增隱性債務。具體而言，一是將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，嚴禁地方政府通過國有企事業(yè)單位違規(guī)舉債建設政府投資項目。嚴格落實地方政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢。二是出臺關于推動地方政府融資平臺改革轉型的指導意見，依法依規(guī)厘清政府和企業(yè)權責，堅決剝離融資平臺政府融資功能，采取清理注銷、市場化轉型、兼并重組、注入資產等方式，分類推動融資平臺實質轉型，嚴禁新設或異化產生各類融資平臺。

每日經濟新聞

《每日經濟新聞》記者梳理近20個省級行政區(qū)2026年的政府工作報告發(fā)現，絕大多數省份對地方政府債務問題有所提及。多地提到推進融資平臺“轉型退出”“有序出清”等內容，也有省份明確了具體的化債舉措。

《報告》內容釋放出什么信號？《報告》提出的融資平臺改革轉型方向對融資平臺和地方政府將帶來怎樣的影響？地方明確的一些具體舉措可操作性如何？預計效果如何？帶著這些問題，《每日經濟新聞》記者采訪了相關專家。

不能一邊清理一邊新增

國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳亞平在接受《每日經濟新聞》記者電話采訪時表示，地方政府融資平臺在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展方面確實發(fā)揮了重要作用，但也積累了一定的存量債務風險，因此進行規(guī)范十分必要。

“推動融資平臺市場化轉型，國家已提出多年，但總體進展較慢，且目前很多地方對市場化轉型的意義和內涵等認識還不夠準確。”吳亞平坦言，如果國務院能夠從頂層制度設計層面出臺指導性意見，將對加快融資平臺市場化轉型和規(guī)范發(fā)展產生積極推動作用。

中央財經大學財政稅務學院教授溫來成在接受《每日經濟新聞》記者微信采訪時表示，《報告》提出的這兩點內容，實際上在中央以前的文件中都已提及，此次在《報告》中再次重申也具有新意，就是在當前一攬子化債方案實施后，必須管住新增隱性債務，不能再增加。如果一邊清理一邊新增，化債方案的實施將失去效果。

溫來成表示，《報告》中提出的融資平臺轉型發(fā)展方式，各地都在探索。2025年7月召開的中央政治局會議明確，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務風險，嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清。

“這意味著此類企業(yè)（形式）將來不再存在。”他說，《關于規(guī)范退出融資平臺公司的通知》明確要求2027年6月底前實現融資平臺清零。因此，融資平臺退出和城投公司轉型是“硬任務”。

平臺轉型應一企一策

《報告》中，國務院明確將出臺關于推動地方政府融資平臺改革轉型的指導意見，并提出采取清理注銷、市場化轉型、兼并重組、注入資產等方式，分類推動融資平臺實質轉型，嚴禁新設或異化產生各類融資平臺。

在吳亞平看來，各融資平臺出現的問題雖然相似，如存量債務風險重、新增政府隱性債務等，但產生問題的原因不盡相同。因此，需要根據問題成因分類施策，甚至“一企一策”來推動平臺市場化轉型。

他提到，《報告》提出的幾種方式具有很強的針對性。例如，注入資產適用于管理較好但存量債務負擔重、經營性資產不足的企業(yè)，通過注入經營性資產構建現金流、提高經營效益，能夠較快幫助其實現轉型。

“部分企業(yè)基本沒有經營性資產，所謂資產均為非經營性、無現金流資產，屬于純粹的融資‘二傳手’，直接職能就是幫助政府融資或承擔政府融資職能，這類企業(yè)應直接清理關閉。”吳亞平說，通過三資（資產、資源、資金）注入也可能推動平臺公司轉變?yōu)檎嬲軌蛟谑袌錾峡沙掷m(xù)運營的企業(yè)；另外，部分企業(yè)可通過兼并重組，將不同企業(yè)資產進行搭配，形成較強資產和收入的關聯性，產生“1+1>2”的效果。

“但無論采取何種方式，都應因業(yè)施策、因企施策、一企一策。”他說。

溫來成表示，“出清”意味著原有融資平臺這一特殊類型企業(yè)將不再存在，但并非將現有融資平臺全部消滅，更多的是讓其轉型發(fā)展。對于確實資不抵債的一般性平臺，就可以走破產清算路徑；對于仍有市場競爭力的平臺，轉型發(fā)展成為國資委管理的一般性經營性國有企業(yè)即可；對于有政策性業(yè)務的，可以并入供電、供水等社會公用事業(yè)企業(yè)。

這些融資平臺退出名單后，對地方政府最大的影響是什么？

對此，吳亞平表示，市場化轉型后，企業(yè)不再承擔政府非經營性項目的融資職能，新增隱性債務將得到有效遏制，這對政府而言是一種“減負”，也是真正從源頭上防范新增政府隱性債務。坦率地說，融資平臺除已正式上報的隱性債務外，還有大量所謂經營性債務未納入國家隱性債務系統(tǒng)，很多仍然需要地方政府救助或幫助化解。平臺公司轉型后，將對地方整體債務風險化解產生很大推動作用。

退出后監(jiān)管非常必要

記者梳理發(fā)現，多地政府工作報告提到推進融資平臺“轉型退出”“有序出清”等內容，也有省份明確了具體的化債舉措。比如湖北就提出，通過“債務重組、平臺轉型、開源節(jié)流、三資盤活、金融創(chuàng)新”五措并舉，穩(wěn)妥有序化解地方政府債務風險。

在溫來成看來，多地提到融資平臺轉型問題，表明絕大多數省份仍在持續(xù)推進這項工作。目前，按省級行政區(qū)計算，僅北京、上海、廣東對外公開宣布隱性債務清零，也有部分地級市和縣級市自行宣布隱性債務清零。

記者注意到，與其他大多數省份不同，除提到“推進地方融資平臺出清”外，安徽省政府工作報告還提出，探索建立退出后監(jiān)管和評價體系，引導平臺改革轉型，防范經營性債務風險。

溫來成認為，探索建立退出后監(jiān)管和評價體系，很大程度上是為了鞏固融資平臺轉型改革的成果。出清后平臺成為一般性國有企業(yè)，國有企業(yè)經營性債務問題，世界各國普遍存在，屬于日常經營管理范疇，由國資委管理即可。

吳亞平則認為，建立退出后監(jiān)管和評價體系非常必要。融資平臺轉型后仍是企業(yè)，甚至是政府獨資或控股企業(yè)，其后續(xù)經營狀況特別是債務從理論上和法律上屬于企業(yè)自身債務。但如果監(jiān)管不到位，可能重蹈覆轍，又產生新的隱性債務。由于歷史原因，大多數企業(yè)仍在傳統(tǒng)政府投資領域（基礎設施和公共服務領域）開展投資和經營活動，這些領域涉及公共產品和服務，企業(yè)一旦產生新的債務風險，政府即使從法律上可不承擔償債責任，但出于安全保障公共產品和服務考慮，實際仍可能需要承擔一定救助責任。因此，加強轉型后平臺企業(yè)監(jiān)管，特別是基礎設施和公共服務項目投資風險和經營性債務監(jiān)管，非常必要。

封面圖片來源：每日經濟新聞