每經(jīng)編輯｜王迎春

建議代表：蔡繼明  全國政協(xié)委員 清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任

關(guān)鍵詞：糧食

主要建議：建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民。

提案全文：

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，民以食為天，糧食安全是國家安全、社會穩(wěn)定的重要保證。下面從根本途徑、制度基礎(chǔ)、機制保障三個層面，提出我的建議。

1. 加快城市化進程，讓較少的農(nóng)民耕種較多的土地，實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營

2011年中國的城鎮(zhèn)化水平雖然已經(jīng)超過50%，但其中近2億居住在城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)戶籍人口仍然處在“半城市化”狀態(tài)：他們被統(tǒng)計為城市中的非農(nóng)就業(yè)人口或常住人口，但難以像本地的非農(nóng)戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮(zhèn)居民的社會待遇，他們并沒有隔斷與農(nóng)村土地的聯(lián)系，一旦失業(yè)，就必須回到農(nóng)村務農(nóng)。而在總數(shù)為2億的農(nóng)戶耕種18億畝土地，戶均耕地面積只有9畝（世界上最小的土地經(jīng)營規(guī)模）的情況下，任何使現(xiàn)有農(nóng)民脫貧致富的企圖都是徒勞無益的。只有加快城市化進程，爭取在本世紀中期使我國的城市化水平達到80％，讓進城務工的農(nóng)民徹底脫離農(nóng)村的土地從而變成真正的城市居民，才能使農(nóng)村戶均耕地達到50畝適度規(guī)模經(jīng)營的最低要求，從而使種糧農(nóng)民的收入至少達到進城務工的水平，這樣才能調(diào)動廣大農(nóng)民種糧的積極性，確保糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長。

 2. 推進土地制度改革，遏制城市空間的盲目擴展，加速農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化

首先，要改革征地制度，縮小政府征地的范圍。對于城市建設(shè)中非公益性土地需求，要通過市場來滿足。要落實中共十六屆三中全會的精神，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，做到和城市國有建設(shè)用地土地、同權(quán)、同價。要適時推出房地產(chǎn)稅，使之成為地方政府穩(wěn)定的稅收來源。這樣，在有效遏制地方政府的征地沖動，實現(xiàn)城市建設(shè)用地的節(jié)約和集約使用的同時，使現(xiàn)有耕地的數(shù)量得到有效的保護，從而為確保國家糧食安全奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，要適時降低收回承包土地的條件。建議在社會保障健全的基礎(chǔ)上，將收回土地承包經(jīng)營權(quán)的條件放寬為：“承包期內(nèi)，全家遷入城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口并享受城鎮(zhèn)居民社會保障的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”而不應當以是否進入設(shè)區(qū)的城市作為是否交回承包地的條件。

再次，要適時出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，部分務工經(jīng)商農(nóng)民在城市有了較穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所，農(nóng)村出現(xiàn)了較多宅基地和農(nóng)房空置現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市建設(shè)用地不夠用，農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法勢在必行。一是對城市建設(shè)用地指標與農(nóng)村建設(shè)用地指標實行跨地區(qū)有償流轉(zhuǎn)的辦法，使耕地達到異地占補平衡。二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內(nèi)實行農(nóng)村建設(shè)用地用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)中的居民點建設(shè)。三是對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)實行有償流轉(zhuǎn)。允許各類規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工的業(yè)主，在尊重農(nóng)民意愿的前提下有償使用和改造農(nóng)房。

最后，建立農(nóng)村居民自愿退地補償制度。在強制征地補償上我們已經(jīng)有了一套比較完善的制度，但在農(nóng)村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口被吸收到城市中來，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)、立足安身后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，這個過程還將持續(xù)相當長的時期，這樣一個重大的制度缺失，必然會影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化進程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統(tǒng)性規(guī)定，對自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地卻沒相關(guān)規(guī)定，不利于土地的流轉(zhuǎn)，使土地這一最基本的生產(chǎn)要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我們必須在原有的土地法律制度上“打補丁”，完善關(guān)于自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)規(guī)定，使土地的作為生產(chǎn)要素能夠活起來，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。

 3. 建立確保國家糧食安全的長效機制

糧食安全和保護耕地本來是公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此，建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。

建議加大農(nóng)業(yè)補貼力度，完善農(nóng)業(yè)補貼政策。增加對重要農(nóng)產(chǎn)品和“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)性補貼，加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，使主產(chǎn)區(qū)的大縣、大市、大省的財政收入和水平逐步達到全國平均水平。對河南省、黑龍江、吉林、江西等產(chǎn)糧大省和700個產(chǎn)糧大縣，在農(nóng)業(yè)補貼方面予以特殊傾斜。較大幅度提高糧食價格，對種糧的補貼要和糧食產(chǎn)量、糧食的商品化率掛鉤，進一步調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府和廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時，完善與農(nóng)資價格掛鉤聯(lián)動的農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制，增強農(nóng)民對農(nóng)資價格上漲的承受力。

要重點加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)田水利等方面的支持力度，加快全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃的實施力度。擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的險種，加大對農(nóng)業(yè)保險的支出力度。切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保用于農(nóng)業(yè)的投入每年有效的較大幅度的增長，建立國家公共財政對農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長的機制。

各級人民法院，要無條件地受理違法占用耕地的案件，對于農(nóng)民保護耕地的舉報、上訪和訴訟行為，要給予保護和獎勵。只有這樣，確保國家糧食安全的目標與糧農(nóng)致富的目標才能一致；中央政府保護耕地的政策與地方政府保護耕地的自覺行為才能一致