每經(jīng)編輯｜每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自浙江德清    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自浙江德清

2013年9月8日，浙江省莫干山。由每日經(jīng)濟(jì)新聞報(bào)社承辦的中青年改革開放論壇（第三次莫干山會(huì)議）在這里舉行，來自全國各地的經(jīng)濟(jì)學(xué)家圍繞土地財(cái)政和地方債等問題暢所欲言。

當(dāng)延宕了數(shù)十年的土地財(cái)政變得不可持續(xù)之時(shí)，尋找地方財(cái)源的一條新路顯得尤為迫切，尤其在營改增已經(jīng)全面鋪開的今天。在問道改革之路的同時(shí)，地方債一定程度上作為扭曲了的財(cái)源，正變得岌岌可危，尚不可知的債務(wù)總量，在學(xué)者看來高居不下。

化解已離開可控范圍的債務(wù)，成為了推進(jìn)財(cái)稅改革最重要的動(dòng)力。

10月，地方債審計(jì)結(jié)果即將公布，盡管現(xiàn)在準(zhǔn)確數(shù)字仍然蒙著神秘面紗，但規(guī)模大于2010年10.7萬億元的審計(jì)結(jié)果已經(jīng)成為業(yè)界共識(shí)。

9月8日，在每日經(jīng)濟(jì)新聞報(bào)社承辦的“地方財(cái)政改革破解地方債務(wù)”莫干山會(huì)議分論壇上，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示，地方債目前還不會(huì)使得中國陷入歐美危機(jī)模式。“原因在于中央政府已經(jīng)十分重視這一問題，而現(xiàn)在的地方債務(wù)還是土地資產(chǎn)做擔(dān)保，還可以支撐”。

不過，今年已經(jīng)進(jìn)入地方政府償債高峰年，有學(xué)者尖銳地指出，如果地方債走到市場違約那一步，必須進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，而地方政府還債在技術(shù)上并不是問題，政府持有的國有資產(chǎn)可以出售，公路收費(fèi)的收費(fèi)權(quán)也可以賣給別人，“賣樓還債”也是一種手段。

需建債務(wù)問責(zé)制/

審計(jì)署2011年審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府的相關(guān)債務(wù)達(dá)10.7萬億元。審計(jì)署副審計(jì)長董大勝今年曾表示，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億～18萬億元。

財(cái)政部副部長朱光耀稱，全國范圍的地方政府性債務(wù)第二輪全面審計(jì)預(yù)計(jì)于9月完成，將在10月公布審計(jì)結(jié)果，地方政府債務(wù)規(guī)?？赡茌^2年多前略有上升，但并非如部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)計(jì)的增長一倍。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后潘文軒認(rèn)為，除正常財(cái)政收入外，國家財(cái)政還有一些準(zhǔn)財(cái)政的收入，包括國有資產(chǎn)收入等，財(cái)政有能力化解危機(jī)。

但由于中國地方債務(wù)與土地關(guān)聯(lián)密切，這使得隱患仍然存在，“地方債70%以上擔(dān)保來自于土地，土地出讓金又與房價(jià)緊密聯(lián)系在一起，房價(jià)泡沫如果破裂就不是小問題。”南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授姚震宇說。

審計(jì)署披露的信息顯示，去年和今年地方政府債務(wù)將進(jìn)入集中償還期，約有42%的地方債務(wù)于2012年底前到期，53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。

地方債面臨的三重壓力分別是，拍地收入下降、高速公路債務(wù)規(guī)模膨脹、二級(jí)公路償債乏力。

王雍君在論壇中提出了地方政府償債可行的八種方式，其中項(xiàng)目收益是最理想的方法，而資產(chǎn)變賣和質(zhì)押償債也在其列，“比如高速公路收費(fèi)權(quán)可以質(zhì)押，還可以由上級(jí)代為償還或者采用以新債還舊債等方式”。

這與國務(wù)院參事夏斌在第二屆金融街論壇上的觀點(diǎn)相似，“10月底的地方債審計(jì)結(jié)果肯定會(huì)有相當(dāng)部分的債務(wù)已成為呆賬壞賬。對(duì)個(gè)別大搞樓堂館所、鋪張浪費(fèi)又欠債累累的地方政府，要讓其搬出豪華辦公樓，賣樓還債”。

地方政府對(duì)于債務(wù)家底也十分擔(dān)憂，甚至在論壇討論間隙提出“中央政府是否會(huì)免除部分地方債務(wù)，改由中央政府承擔(dān)”的問題。

“我告訴他們這不太可能。”國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬說，“不是說違約就違約，違約之后承擔(dān)的后果要讓大家看到，市場違約一定要有非常嚴(yán)厲的問責(zé)”。

這也得到了王雍君的認(rèn)同，他表示，地方債務(wù)并沒有實(shí)質(zhì)的債務(wù)人，沒有一個(gè)地方官員需要為其負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致地方政府只管借不管還。“政策制定者不可以對(duì)制定政策不承擔(dān)任何責(zé)任，債務(wù)問責(zé)制必須要納入地方政績問責(zé)制里面”。

應(yīng)規(guī)范地方債流向/

財(cái)政部部長樓繼偉在談到地方債問題時(shí)曾表示，地方債首先要“規(guī)范”，地方發(fā)債只能用于建設(shè)性支出，不能用于“吃飯”和經(jīng)常性支出。

與會(huì)學(xué)者都認(rèn)為，很多地方政府官員舉債大發(fā)展是透支未來的潛力，因此需要問責(zé)的不僅是債務(wù)數(shù)量，還有債務(wù)流向。

“總體而言，地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目主要是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有較好的財(cái)務(wù)回報(bào)和社會(huì)效益，但也有些項(xiàng)目存在問題。”朱光耀曾表示。

特別要警惕一些地方政府的形象工程項(xiàng)目，沒有社會(huì)效益也沒有財(cái)務(wù)回報(bào)效益。他指出，要通過審計(jì)把地方融資平臺(tái)的總量搞清，對(duì)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目予以肯定，對(duì)問題項(xiàng)目予以披露。

截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額將近4萬億元。從債務(wù)資金投向看，用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)等支出占已支出債務(wù)額3.64萬億元的92.14%。

但有報(bào)道指出，在我國662個(gè)城市、2萬多個(gè)建制鎮(zhèn)中，約有五分之一的城鎮(zhèn)建設(shè)存在諸如“現(xiàn)代化國際大都市”等政績工程，其主要資金來源是政府負(fù)債。

一位接近決策層的專家在討論中就提到，規(guī)范地方政府職責(zé)十分重要，“我們的政府管理?xiàng)l例擱置了，政府績效評(píng)價(jià)也沒有確切說法，就涉及必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的問題”。

預(yù)算透明前路漫漫/

10月，新一輪地方債審計(jì)結(jié)果即將出爐，一份地方債問題化解的一攬子方案也逐漸浮出水面。

樓繼偉在8月末提出了大致思路：地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，研究制定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警辦法，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，完善地方政府性債務(wù)管理制度，提高政府財(cái)政運(yùn)行透明度，努力防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

其核心就在于納入預(yù)算管理，與會(huì)學(xué)者認(rèn)為，這是未來規(guī)范地方債需要邁出的第一步。

“我們要有預(yù)算管控機(jī)制，當(dāng)年發(fā)債的金額，要控制基本指標(biāo)。”馮俏彬說，一旦實(shí)行地方債務(wù)的管理體制，債務(wù)預(yù)算必然納入，現(xiàn)在全口徑預(yù)算當(dāng)中并沒有。這是預(yù)算制度方面的重大改革。她的話并非無的放矢。根據(jù)目前執(zhí)行中的《預(yù)算法》，地方政府并無舉債權(quán)力，因此債務(wù)寫入預(yù)算報(bào)告向人大做報(bào)告尚“無法可依”。

但現(xiàn)實(shí)情況在于，沒有透明便無所謂監(jiān)督，今年公布的36個(gè)地區(qū)中有28個(gè)出臺(tái)了地方政府性債務(wù)管理制度，但在學(xué)者看來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一驅(qū)動(dòng)下的自行監(jiān)督，等于自主裁量，真實(shí)制衡并不存在。

“目前《預(yù)算法》中禁止地方政府預(yù)算列赤字，這個(gè)規(guī)定恰恰成為地方政府隱瞞債務(wù)，拒絕債務(wù)信息公開的保護(hù)傘。”一位學(xué)者說，既然地方債已經(jīng)存在，那就應(yīng)該選擇一種適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)將其納入預(yù)算賬本中。

8月26日，十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議在北京召開，為期五天的議程中沒有安排原計(jì)劃中的《預(yù)算法修正案》三審。有消息稱，新一屆政府的財(cái)政體制改革方案出來之前，《預(yù)算法修正案》不會(huì)急于面世。