每經記者｜江然  余蕊均    每經編輯｜楊歡

十九屆五中全會提出，要優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。邁向“十四五”，如何更好地解決城鎮(zhèn)化進程中的“空間”問題，備受各方關注。

作為國家發(fā)改委“主體功能區(qū)規(guī)劃方案研制”課題組負責人，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長樊杰認為，中國現在雖然只有60%的城鎮(zhèn)化率，但從國土空間的國家尺度上看，城鎮(zhèn)化的基本格局相對穩(wěn)定。而未來城鎮(zhèn)化格局的變化，很大程度上取決于人在空間上的選擇，特別是人才的區(qū)位選擇。

在日前舉行的“中國城市百人論壇2020年會”上，樊杰分析了城市化新趨勢下不同尺度空間的應對之策。他表示，根據初步研究，未來在國家尺度上能夠形成8~12個經濟區(qū)組織形態(tài)，以此適應人才流動以及科技創(chuàng)新推動下的城市化過程和國土空間規(guī)劃優(yōu)化過程。

他在接受《每日經濟新聞》記者采訪時還表示，若能有效“開源節(jié)流”，解決未來城鎮(zhèn)化的空間供給就不是大問題，“當然也具有挑戰(zhàn)”。

人才流向影響城鎮(zhèn)化格局

從全球多數國家的經驗看，城鎮(zhèn)化的空間組織是作為優(yōu)化國土空間格局，實現國土空間有序開發(fā)，以及營造美麗國土的一個重要政策抓手。

“在過去將近20年的時間里，中科院圍繞主體功能區(qū)的研究確定了21個所謂城鎮(zhèn)化地區(qū)，現在看來一直有力引導、支撐了后來的新型城鎮(zhèn)化，特別是以城市群為主體的形態(tài)在空間上的合理的適應過程。”樊杰表示，主體功能區(qū)把握了城市化演變規(guī)律，做出了相應的空間匹配對策，因而具有很好的生命力。

面向“十四五”，從國土空間的國家尺度上看，雖然現在只有60%的城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化的基本格局是相對穩(wěn)定的。而未來城鎮(zhèn)化格局的變化，很大程度上取決于人在空間上選擇，特別是人才流動的區(qū)位指向。

“人才越來越對城鎮(zhèn)化格局產生重要的影響，我們要認知人才的區(qū)位指向將會是一個什么樣。”樊杰表示，除了“安全性”和“社會穩(wěn)定”這一空間流動的基本底線，人才今后將更多傾向于選擇能夠實現自身價值的優(yōu)勢區(qū)位。而這些區(qū)位不僅具有創(chuàng)新的活力、能力、文化，同時還有滿足人才需求的服務配套體系以及良好的生態(tài)環(huán)境。

為了適應這樣的人才集聚需求，從國家尺度來看，未來一個主要方面應該是以國家創(chuàng)新中心或區(qū)域創(chuàng)新高地，作為未來經濟區(qū)相應組織的內核，圍繞這個內核，通過城市群和都市圈，作為區(qū)域創(chuàng)新高地和國家創(chuàng)新中心的主體，同時通過省際之間的一體化過程，形成8~12個經濟區(qū)組織形態(tài)，來適應未來人才流動以及科技創(chuàng)新推動下的城市化過程和國土空間規(guī)劃優(yōu)化過程。

與此同時，這也對國家級創(chuàng)新中心、區(qū)域創(chuàng)新高地提出了新的要求。樊杰解釋說，這些區(qū)域就應該成為打造經濟區(qū)特色優(yōu)勢產業(yè)的創(chuàng)新源泉所在地、核心動力所在地，這就把創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈在區(qū)域層面上進行了整合，為構建新發(fā)展格局提供了國土空間的一個基本保障。

“開源節(jié)流”解決人地矛盾

應對城市化出現的新趨勢，不只對國家尺度提出了更高要求。

樊杰表示，在中觀尺度上，如何使城市規(guī)劃和城市總體結構能夠在推進現代化建設同時，把區(qū)域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有機地同城市群、都市圈、中心城市融合，共享生態(tài)環(huán)境，這是很關鍵的問題。

從微觀層面看，他特別提到城鄉(xiāng)雙向流動。“過去城鎮(zhèn)化一直是單向的過程，但對于任何一個系統(tǒng)，只要有生命必須是雙向的過程，必須是吐故納新的一個過程。”樊杰認為，需要創(chuàng)造一個機制，為“人”在不同人生階段的空間選擇提供保障。

他在接受《每日經濟新聞》記者采訪時還提到，我們的居住用地看似很集約節(jié)約，“容積率都恨不得提得很高”，但是在城鎮(zhèn)化進程中出現了很多“人進城了，但老房子不拆”的現象，“居住在兩個空間”，總體效果實際上并不節(jié)約。

新城新區(qū)開發(fā)也存在同樣的問題。一方面是建設面積增加、居住面積增加，但同時，人口總量增幅很小，“為什么呢？是中心城區(qū)的人在郊區(qū)又買了一套房，在郊區(qū)化過程中又形成了兩個居住空間。”他解釋說。

在樊杰看來，城市化進程中用地浪費是一個極其普遍且非常嚴重的現象。而這其中，最大的浪費還在于生產用地的浪費，特別是制造業(yè)生產用地。“如果算工業(yè)園區(qū)用地效率，只相當于發(fā)達國家的1/10。”

這就導致了現在的一個顯性矛盾——土地供給似乎滿足不了現在大規(guī)模的城市化，人地矛盾較為突出。樊杰認為，如果未來能集約節(jié)約用地，特別是提高產業(yè)用地產出效率，即使不增加土地，也能夠滿足城市化的空間需求。

此外，從“開源”的角度講，未來還可以在低密度的建設和高質量的發(fā)展過程中形成一種復合空間，創(chuàng)意、創(chuàng)造、創(chuàng)新型的產業(yè)完全可以與生態(tài)有機融合。“只是現在我們的管理水平、生活習慣、基礎設施配套能力還不夠，一進入生態(tài)空間，很可能就破壞了。”

封面圖片來源：攝圖網