“市”宜居化

為確保城市發(fā)展模式科學(xué)合理，《規(guī)劃》突出城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色、低碳、節(jié)約集約等要求，通過城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高市民生活品質(zhì)。當(dāng)然，為使城市生活和諧宜人，國家還得努力穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，讓消費(fèi)環(huán)境更便利、生態(tài)環(huán)境能改善、空氣質(zhì)量有好轉(zhuǎn)、飲用水安全有保障。

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規(guī)劃如何做？

保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過程監(jiān)管，確保依規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

城市規(guī)劃堅(jiān)持“一張圖”:防止換領(lǐng)導(dǎo)就改規(guī)劃

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

3月16日晚間發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）除了對(duì)我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和路徑指明了方向外，其在城市規(guī)劃一些表述有很多新意。

如《規(guī)劃》第十七章——“提高城市規(guī)劃建設(shè)水平”的開篇就提出，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃科學(xué)性，加強(qiáng)空間開發(fā)管制，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制，嚴(yán)格建筑規(guī)范和質(zhì)量管理，強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。

又如《規(guī)劃》指出，推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

“多規(guī)合一”成新方向

《規(guī)劃》要求“把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程”。

同時(shí)《規(guī)劃》還強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，科學(xué)確立城市功能定位和形態(tài)，加強(qiáng)城市空間開發(fā)利用管制，合理劃定城市“三區(qū)四線”，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間，加強(qiáng)道路紅線和建筑紅線對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的定位控制。

北京市副市長陳剛曾表示，特大城市容易走到一個(gè)“攤大餅”的空間布局模式。最關(guān)鍵的問題，是要控制生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，保護(hù)住這個(gè)空間邊界，用這個(gè)邊界來分割城市。

《規(guī)劃》還特別強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

近年來，隨著城市化的進(jìn)程加速，“規(guī)劃打架”衍生出的效率低下或“規(guī)劃浪費(fèi)”成為阻礙城市發(fā)展的一個(gè)問題。

河北發(fā)改委一位人士向 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹稱，《規(guī)劃》中列舉的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃”三項(xiàng)規(guī)劃分別隸屬于發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)、國土系統(tǒng)等管理，“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時(shí)常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。

上述河北發(fā)改委人士還表示，更廣泛的多規(guī)還包括交通、環(huán)境、生態(tài)規(guī)劃等，而往往這些規(guī)劃都是各部門各自制定或公布，很容易出現(xiàn)沖突。

國土部調(diào)研的情況，一些地方擅自或變相修改土地利用規(guī)劃，造成規(guī)劃用地指標(biāo)提前超支、透支等問題突出。

在各地的開發(fā)區(qū)、新區(qū)中這類問題最為明顯，比如部分地方為吸引企業(yè)入駐，給予的優(yōu)惠政策超越了土地利用總體規(guī)劃的要求，部分地方不按規(guī)劃要求選址，不按計(jì)劃供地，造成規(guī)劃管理和計(jì)劃管理上的混亂等。

堅(jiān)持“一本規(guī)劃”加以落實(shí)

針對(duì)上述問題，《規(guī)劃》提出，保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃。

對(duì)此，上述河北發(fā)改委人士表示，拆舊城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建設(shè)方式。這樣做既可以改變城市的舊面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地財(cái)政收入，但一個(gè)前提就是必須要修改規(guī)劃。

該河北發(fā)改委人士進(jìn)一步指出，一些地方的城市規(guī)劃“短命”的客觀原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，很多規(guī)劃的確缺乏前瞻性，但不可忽略的主觀因素是由于缺乏國家層面總體布局安排和綜合考評(píng)體系，城市都想不斷擴(kuò)張，獲得更多的用地指標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，探索“三規(guī)合一”也為保證規(guī)劃不“換屆”打下基礎(chǔ)，目前北京、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市已經(jīng)開始這方面探索。

例如廣州于2012年10月全面啟動(dòng)全市“三規(guī)合一”工作。此后歷時(shí)1年半，當(dāng)?shù)卣匍_了150多場協(xié)調(diào)會(huì)、現(xiàn)場會(huì)和審查會(huì)，組織各相關(guān)部門協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里。

當(dāng)?shù)卣趶V州市“一張圖”的基礎(chǔ)上，劃定了全市統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模控制線、建設(shè)用地增長邊界、生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，形成一張藍(lán)圖。

廣州市規(guī)劃局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，加上現(xiàn)行土規(guī)中的增量共248平方公里，按照廣州市每年約30平方公里的用地需求，可保障全市未來8年內(nèi)的全部建設(shè)用地需求。在“一張圖”基礎(chǔ)上初步實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目選址一目了然，避免因規(guī)劃不一導(dǎo)致的來回調(diào)整、反復(fù)修改。

（實(shí)習(xí)生周程程對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

《《《

如何來協(xié)調(diào)？

構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸；大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

明確建設(shè)“七大城市群”：東中西定位不同協(xié)調(diào)發(fā)展

每經(jīng)記者 原金 發(fā)自北京

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落地后，此前有關(guān)城市群的猜想也予以明了。

根據(jù)在近日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），未來我國城市群發(fā)展將會(huì)按照“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局進(jìn)行發(fā)展。

在上述《規(guī)劃》中，東部地區(qū)的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲三大城市群，毫無爭議地成為未來重點(diǎn)發(fā)展的城市群。此外，成渝、中原、長江中游、哈長四大城市群，也被列為中西部地區(qū)重點(diǎn)培育的城市群。

主要城市群浮出水面

《規(guī)劃》指出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)約60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從目前的35.7%提高至45%左右。如此巨大的發(fā)展空間自然吸引各地的爭搶。

在城市群的競爭中，最熱的一個(gè)話題是誰能與京津唐、長三角、珠三角一樣，成為國家級(jí)城市群。在上述《規(guī)劃》中，除去三大固有的國家級(jí)城市群外，成渝、中原、長江中游、哈長4個(gè)城市群被寫入規(guī)劃，是否意味著它們有望升級(jí)為國家級(jí)城市群呢？

昨日（3月17日），中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李迅在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，并不能簡單地認(rèn)為《規(guī)劃》中提到的這7個(gè)城市群就是國家級(jí)的城市群，實(shí)際上國家層面對(duì)城市群的發(fā)展在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》里都有體現(xiàn)。

據(jù)記者了解，2011年公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，已經(jīng)明確劃定我國的主要城市化地區(qū)，共計(jì)21個(gè)地區(qū)。

根據(jù)《規(guī)劃》，未來我國城市群的發(fā)展，也將遵循以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，這種布局跟《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》相同。

李迅表示，對(duì)于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所提到的城市群，要從不同區(qū)域區(qū)別對(duì)待，李迅建議在西部地區(qū)的成渝以及以武漢為中心的長江中游，應(yīng)該被列入國家級(jí)的城市群。

對(duì)于之前出現(xiàn)的眾多地區(qū)爭搶國家級(jí)城市群的現(xiàn)象，李迅評(píng)價(jià)稱，“城市群是國家核心發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，不是說大家想成為國家級(jí)，而是國家需要這些城市群?！?/p>

擬建城市群協(xié)調(diào)機(jī)制

按照李迅的觀點(diǎn)，除去東部的城市群外，中部和西部地區(qū)都需要有各自的主要城市群?！兑?guī)劃》也對(duì)不同地區(qū)的城市群明確了發(fā)展方向。

城市群是我國經(jīng)濟(jì)增長的引擎，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成指出，我國當(dāng)前的主要城市群10%的面積承載超過2/3的經(jīng)濟(jì)總量，卻只承載了全國1/3的人口，區(qū)域差距問題明顯。

《規(guī)劃》提出，建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。以城市群為主要平臺(tái)，推動(dòng)跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)探索建立城市群管理協(xié)調(diào)模式，創(chuàng)新城市群要素市場管理機(jī)制，破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

“我國城鎮(zhèn)化有一個(gè)特性，是在不同的發(fā)展階段，各個(gè)發(fā)展階段同時(shí)存在的狀況?！崩钛副硎?，東部地區(qū)目前已進(jìn)入到工業(yè)化中后期，但中西部地區(qū)還處在工業(yè)化中期或初期。

針對(duì)東部地區(qū)城市群的發(fā)展，《規(guī)劃》提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、吸納外來人口最多的地區(qū)，要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭。

針對(duì)中西部地區(qū)城市群，《規(guī)劃》提出培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群。中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中心城市輻射帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)有市場、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。

《《《

怎樣來評(píng)價(jià)？

對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

全國一半縣市取消GDP考核

每經(jīng)記者 李彪 發(fā)自北京

延宕多年的城鎮(zhèn)化考核體系，正在一點(diǎn)點(diǎn)改變。

3月16日，公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020）》（以下簡稱 《規(guī)劃》）明確提出，建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民對(duì)外表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級(jí)市取消GDP考核。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“從中央政策導(dǎo)向看，（對(duì)于GDP考核）是要弱化、淡化、不考核?！?/p>

GDP考核正逐步取消

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市人口的快速增加，生態(tài)環(huán)境隱患也在進(jìn)一步加大，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中具有重要意義。

《規(guī)劃》提出，完善推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

在城鎮(zhèn)化政績考核方面，《規(guī)劃》明確要求，建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

實(shí)際上，有關(guān)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，已在業(yè)內(nèi)進(jìn)行了多次探討。

去年，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，也提出對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在“城市中國計(jì)劃2013年度論壇”上表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級(jí)市取消生產(chǎn)總值（GDP）考核。

實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度

在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，更多地采用靈活的市場化手段是重要的方向。這意味著未來在資源使用價(jià)格、企業(yè)排污違法成本等領(lǐng)域，都將面臨更嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)層面約束。

《規(guī)劃》提出，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價(jià)格制度。制定并完善生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

《規(guī)劃》要求，建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

同時(shí)，針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域監(jiān)管不嚴(yán)、處罰較輕的“頑疾”，《規(guī)劃》指出，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。

值得注意的是，“最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度”已多次在政府文件中被提及，結(jié)合當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題來看，如何才能體現(xiàn)“最嚴(yán)格”？周宏春解釋，“最嚴(yán)格”如果從制度看，一是采取國家層面的環(huán)境監(jiān)測，需要有真實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，第二是環(huán)境違法的終身追究?！皣覍?shí)際上是從這兩個(gè)層面來推動(dòng)的，但在實(shí)際操作過程中還是存在一些問題，要通過改革來完善?！?/p>