李宇嘉

12月16日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)樓市著墨較多，其中供給端發(fā)力是重點(diǎn)。從見諸媒體的相關(guān)報(bào)道可以看出，解決行業(yè)本身積弊以及與經(jīng)濟(jì)和金融的相互掣肘，避免市場(chǎng)大起大落的同時(shí)，補(bǔ)缺基礎(chǔ)性制度，構(gòu)建行業(yè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，已成為2017年及中期樓市管理的新策略。

從表述上看，供給端發(fā)力是明年樓市管理的“重中之重”。亟待推進(jìn)的工作有很多，既包括制度供應(yīng)，比如加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制等；也包括增加和優(yōu)化土地和空間供應(yīng)，比如房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市，要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地，特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展；還包括住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，比如要加快住房租賃市場(chǎng)立法，加快機(jī)構(gòu)化、規(guī)模化租賃企業(yè)發(fā)展。

此次，供給端發(fā)力有了新的變化，最突出的有兩點(diǎn)：一是“要落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)”；二是“特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展”。這是對(duì)城市化“下半場(chǎng)”人口流動(dòng)和樓市發(fā)展新規(guī)律的共識(shí)和遵從。城市化已進(jìn)入“下半場(chǎng)”，即大城市化或都市圈化，人口將更多地涌入大城市和都市圈內(nèi)，樓市供需的新增空間也主要在這些區(qū)域。因此，供地政策必須要摒棄過(guò)去“一刀切”地嚴(yán)格控制大城市人口和土地的思路。

此前，中共中央政治局會(huì)議以及近期媒體對(duì)重量級(jí)專家的采訪，均指出了當(dāng)前大城市土地供應(yīng)策略上的缺陷或“短板”，即人口流向和土地供應(yīng)的“區(qū)域錯(cuò)配”。但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，大城市增加供地，并非是原來(lái)“攤大餅”式的新增供地，而是遵循兩個(gè)原則，一是存量盤活，二是向周邊疏導(dǎo)。事實(shí)上，類似北上廣深等超大或特大城市，新增土地匱乏貌似阻滯供地，但存量土地是一個(gè)巨大的“吸水海綿”，產(chǎn)業(yè)升級(jí)后便可擠出巨大的存量工業(yè)用地。

目前，大城市工業(yè)用地占存量建設(shè)用地的比例在30%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均占比15%左右，第一大城市占比僅6%左右。工業(yè)用地占比太高，很大程度上是地方短期工業(yè)投資和稅收激勵(lì)下，各級(jí)政府低地價(jià)甚至是免地價(jià)招商引資競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化造成的。這導(dǎo)致工業(yè)用地審批太多，而且呈現(xiàn)集中率低，批后監(jiān)管不到位，已批未建，利用效率低等問(wèn)題。

由此，工業(yè)用地利用效率低，且造成了城市功能和空間結(jié)構(gòu)混亂，生產(chǎn)性和生活性交通相互干擾，公共配套壓力有增無(wú)減。

另外，以上海為例，寸土寸金的內(nèi)環(huán)路以內(nèi)，工業(yè)用地占比高達(dá)25%，但高層工業(yè)建筑（10層以上）占比僅30%。造成如此狀況，一方面是城市各區(qū)和各街道，都有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、組織稅收、招商引資的考核激勵(lì)；另一方面就是，存量用地盤活在利益、政策和制度上掣肘嚴(yán)重，特別是“工改居”之后，各級(jí)政府間、政府和企業(yè)（掌握土地）間存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。

不放棄土地紅利，也不愿意繳納土地變性后的高額土地出讓金，握有土地的一方或者轉(zhuǎn)向改造為商業(yè)辦公，或者與政府博弈“高價(jià)收儲(chǔ)”，從而造成工業(yè)用地閑置或低效、商業(yè)辦公用房過(guò)剩與住宅建設(shè)用地匱乏并存的怪現(xiàn)象。

如何盤活存量，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議給出了答案，即“要落實(shí)地方政府主體責(zé)任”。事實(shí)上，地方可推進(jìn)的相關(guān)改革有很多，如完善對(duì)區(qū)一級(jí)、街道一級(jí)績(jī)效考核，制定低效工業(yè)用地強(qiáng)制退出的紅線，強(qiáng)化工業(yè)布局園區(qū)化等。

向周邊疏導(dǎo)，特別是都市圈內(nèi)中心城市住房需求向圈內(nèi)三四線城市疏導(dǎo)，已經(jīng)成為未來(lái)供地政策的主渠道。今年以來(lái)，東部三大都市圈內(nèi)三四線城市樓市火爆，盡管有需求溢出和自然疏導(dǎo)的效應(yīng)，但住房投資需求占比更大。比如，臨近深圳的東莞和惠州，70%的新房被深圳居民買走，但在“臨深片區(qū)”居住的人很少，90%以上是“只買不住”的投資客，這也是2015年以來(lái)“臨深片區(qū)”房?jī)r(jià)暴漲1倍左右的原因。同樣的問(wèn)題在上海周邊的昆山、北京周邊的廊坊也存在。

通勤效率低、成本高是制約京滬深等超大城市自住需求向都市圈內(nèi)三四線城市轉(zhuǎn)移的根本原因。事實(shí)上，東京圈之所以能夠積聚全日本30%、近4000萬(wàn)的人口，圈內(nèi)崎玉、千葉和神奈等衛(wèi)星城有序集中了近3000萬(wàn)人口才是根本。換乘高效率、最大程度做到無(wú)縫對(duì)接生活和工作場(chǎng)所的新干線和電車密集建設(shè)，工業(yè)和生活服務(wù)業(yè)空間高度積聚、上下游合理布局是疏導(dǎo)人口的關(guān)鍵。我國(guó)三大都市圈，一體化喊了20年，就連最基本的交通一體化，都是最近才有了進(jìn)展，關(guān)鍵制約就是政府或企業(yè)利益的阻滯。

比如，都市圈一體化的成本投入和短期利益受損（居民生活消費(fèi)和買房轉(zhuǎn)移了），讓經(jīng)濟(jì)政績(jī)導(dǎo)向的地方政府間協(xié)調(diào)變得困難；再比如，缺乏前瞻性的前期規(guī)劃已經(jīng)“落地”，當(dāng)新增交通線路與原有線路交叉時(shí)，空間融合的規(guī)劃調(diào)整涉及到的成本和利益難協(xié)調(diào)，不得不選擇繞道，這不僅導(dǎo)致空間資源無(wú)謂消耗，也無(wú)法做到換乘高效率、無(wú)縫對(duì)接其他交通工具及工作和生活場(chǎng)所。這些都會(huì)使產(chǎn)業(yè)和生活設(shè)施空間重構(gòu)變得困難，疏導(dǎo)需求變得不可行。

由此，規(guī)劃上大手筆、高大尚的項(xiàng)目布局很多，但“螺絲殼里做道場(chǎng)”、協(xié)調(diào)多維度訴求而增加空間密度和分工的“小而美”、“精而細(xì)”項(xiàng)目難有進(jìn)展。向周邊疏導(dǎo)，制約不在空間有無(wú)，還在于地方主體責(zé)任的發(fā)揮上。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）